«Мусорной реформе» не хватает привлекательности

https://expert.ru/expert/2020/46/musornoj-reforme-ne-hvataet-privlekatelnosti/

«Мусорной реформе» не хватает привлекательности

Русский бизнес

Москва, 09.11.2020
«Эксперт» №46 (1184)
Надежды на механизмы свободного рынка не оправдались: в России пока не удалось создать полноценную отрасль по обращению с отходами, поскольку частный бизнес не рискует в нее инвестировать. Государству придется самому взяться за строительство необходимой инфраструктуры

МИХАИЛ МЕТЦЕЛЬ/ТАСС

Сначала две новости. Первая: американская компания Ways2H намерена к концу этого года построить в Калифорнии первый в США завод по производству водорода из бытовых отходов.

Вторая: Илья Гудков покидает пост генерального директора «Российского экологического оператора», проработав на этом посту восемь месяцев. Это меньше, чем его предшественник Денис Буцаев, который продержался девять месяцев.

И здесь вспоминается Павел Верещагин из «Белого солнца пустыни» с его «за державу обидно».

А мы и не строили

Обидно, потому что в других странах строятся заводы, где из мусора планируется получать водород — экологичный энергоноситель, не вредящий окружающей среде. Он может быть использован для заправки, например, электротранспорта, получающего энергию от водородных топливных элементов.

В России же спустя почти два года с момента активного старта реформы в сфере обращения с отходами мусор порой по-прежнему вываливается просто в лес. Губернатор Московской области Андрей Воробьев в начале ноября в ходе совещания, где обсуждалась проблема незаконных свалок, не сдержал эмоций: «Постоянно разгребаем это говно, причем за бюджетный счет».

Но это частность, лишь подтверждающая общую картину: мусорная реформа в стране буксует.

В недавно опубликованном отчете Счетной палаты, проанализировавшей ход реформы, констатируется, что кардинальных изменений нет: более 90% мусора в стране по-прежнему вывозится на полигоны, а перерабатывается только около семи процентов.

Столь низкий уровень обработки отходов — следствие отсутствия необходимой высокотехнологичной инфраструктуры для обработки и утилизации отходов, создание которой предусмотрено федеральным проектом «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами», который входит в нацпроект «Экология», утвержденный указом президента в мае 2018 года.

Сегодня в России образуется порядка 70 млн тонн твердых коммунальных отходов (ТКО) в год. Проект предполагает, что к 2024 году в стране должно обрабатываться, то есть сортироваться, 60% мусора. И затем отправляться на утилизацию, во вторичный оборот, 36% общего объема отходов. Для этого необходимо дополнительно построить мощности, способные сортировать 37,1 млн тонн ТКО. И мощности в объеме 21,1 млн тонн по утилизации отходов, в том числе позволяющие запустить в хозяйственный оборот полученное из отсортированных фракций вторичное сырье.

К 2030 году все 100% коммунальных отходов в стране должны проходить через обработку.

Под реализацию этих целей — формирование в стране эффективной отрасли по обращению с твердыми коммунальными отходами — в январе 2019 года указом президента и был создан «Российский экологический оператор» (ППК РЭО) в форме публичной правовой компании.

Появление новой отрасли должно способствовать решению экологических проблем, а также внести вклад в рост экономики страны.

Создание необходимой инфраструктуры — мощностей по обработке и утилизации ТКО — привело бы к загрузке машиностроительных предприятий с понятными последствиями в виде, например, новых рабочих мест. А ее последующая эксплуатация — вовлечение в хозяйственный оборот вторичного сырья, полученного после переработки отходов, — обеспечила бы снижение себестоимости производства продукции с его использованием, увеличение прибыли производителей, рост инвестиций и налоговой базы. Важный момент — перевод в легальную зону существующего сегодня серого оборота отходов, когда извлеченные из бытового мусора ценные фракции (макулатура, металлы, пластик) реализуются за наличный расчет без всякого оформления.

Но этого, к сожалению, не произошло.

Комментируя уход из компании, Илья Гудков, назвал своей основной выполненной задачей создание федеральной схемы сбора, обработки и утилизации мусора. Как отметили в Минприроды, после рассмотрения схемы в министерстве она будет утверждаться в правительстве и «послужит основой детального плана реализации реформы». Министр Дмитрий Кобылкин считает, что для РЭО «наступает новый этап развития компании, которую нужно выводить на новый уровень, а именно обеспечить привлечение инвестиций». Этим, по мнению министра, и займется новый глава компании.

«ППК РЭО изначально задумывался как институт развития, обладающий компетенциями для запуска процесса строительства необходимой для создания новой отрасли инфраструктуры, — говорит первый заместитель председателя комиссии Общественной палаты РФ по экологии и охране окружающей среды Альбина Дударева. — Но этого пока не случилось».

Действительно, устав ППК РЭО не только дает компании весьма широкие полномочия в части регулирования и организации отрасли, но и позволяет самостоятельно строить и эксплуатировать объекты инфраструктуры по обращению с отходами. То есть стать значимым игроком этого рынка, напрямую влияющим на достижение целей, обозначенных президентом.

Все необходимые инструменты для этого есть: ППК РЭО может выпускать облигации, привлекая деньги с рынка для инвестиций в строительство инфраструктуры, и участвовать в капитале других компаний — игроков отрасли.

Кто построит?

«Почему-то считается, что бизнес по переработке отходов очень рентабельный, — говорит Альбина Дударева. — Но это не так. Инвестиционной привлекательности в нем нет. Зато есть задача построить безопасную для людей и природы систему обращения с отходами. И решить ее за счет платы граждан не получится. Это задача для региональных властей. Со стороны федеральной власти политические решения приняты, цели обозначены, вся необходимая регуляторика есть. Надо выполнять, а многие регионы все еще ждут непонятно чего».

Анализ хода реформы, проведенный Общественной палатой, показывает, что региональные власти порой демонстрируют формальное отношение к задаче создания отрасли, о чем свидетельствует слабая проработка территориальных схем, в которых поставленные цели по объемам переработки и утилизации не соответствуют целям, установленным на федеральном уровне. «Иногда действия на местах иначе как саботажем и назвать нельзя», — отмечает Альбина Дударева.

Главные игроки на рынке обращения отходов сегодня — региональные операторы. В идеале именно они должны организовать вывоз мусора с контейнерных площадок, его сортировку с выделением полезных фракций и захоронение на полигоне того, что осталось. А дальше уже отобранные материалы отправляется предприятиям, которые используют их в своем производстве и для которых они становятся сырьем.

Вроде бы региональные операторы и есть те, кто должен был бы заняться строительством необходимой инфраструктуры. Но, как пояснили «Эксперту» в Минприроды, «прямого механизма принуждения региональных операторов создавать объекты по обращению с ТКО законодательством не установлено». И отметили, что федеральной схемой определены все объекты инфраструктуры, маршруты сбора и движения отходов, от которых запрещено отклоняться. То есть мусор не может поехать сразу с контейнерной площадки на полигон, если в территориальной и федеральной схеме предусмотрен маршрут через сортировочный комплекс.

Но вот проблема: маршрут через сортировочную станцию может быть предусмотрен только в том случае, если она есть. То есть ее кто-то должен построить. И это, как выясняется, не региональный оператор.

Региональный оператор собирает деньги с населения за обращение с ТКО. Самая выгодная для него схема — вывезти мусор на полигон минуя сортировку, поскольку никакой экономической заинтересованности в обработке отходов у него нет. Тарифообразование устроено таким образом, что в случае, если региональный оператор отсортировал мусор, выделил из него полезные фракции и получил доход от продажи вторичного сырья, на следующий год его тариф уменьшается на сумму этого дохода. Предполагается, что со следующего года это правило будет отменено, но время уже ушло.

«У регионального оператора не появляется доходов от продажи вторичных материальных ресурсов, — объясняет председатель совета директоров компании “Инфракап” Александр Баженов. — Тариф ему обеспечивает покрытие операционных затрат, а маржинальности, делающий бизнес инвестиционно привлекательным, у него не возникает, потому что он собранные отходы не превратил ни во что, кроме отходов».

Конечно, есть вариант повысить тариф и обязать региональных операторов построить необходимые объекты. Но, как говорят в Минприроды, строительство региональным оператором современного сортировочного комплекса, который позволит обрабатывать 100% отходов, может привести к росту тарифа в размере от 50 до 100%. И государство вряд ли пойдет на это, поскольку население и так недовольно существенно выросшими платежами за услугу обращения с ТКО.

Еще один потенциальный инвестор в строительство инфраструктуры — предприятия, которые используют в качестве сырья выделенные из ТКО полезные фракции — металл, макулатуру, стекло, пластик и проч. Они могли бы быть заинтересованы в получении более дешевого сырья и, соответственно, в инвестициях в его производство, то есть в извлечение из ТКО.

«У нас в стране больше шести тысяч предприятий, которые занимаются утилизацией вторичных материальных ресурсов, — говорит Александр Баженов. — И в этом секторе переработки вторсырья в продукты с большей добавленной стоимостью есть очень привлекательные проекты. В некоторых проектах по переработке отходов пластика инвестиционная доходность может достигать и тридцати, и сорока процентов. Грубо говоря, это проекты, которые могут окупаться за два-три года. Но это в основном маленькие “кэптивные” предприятия с ограниченной мощностью. Поэтому компании, которые занимаются утилизацией, не растут и их доходность не является источником инвестиций в развитие обработки, потому что им не надо больше сырья».

Получается, что у игроков ни в начале цепочки, ни в ее конце нет возможности инвестировать в строительство объектов инфраструктуры отрасли по обращению с ТКО.

Деньги есть — деньги будут

В этой ситуации РЭО, что называется, и карты в руки. То есть схемы. Имея информацию о том, где и какие объекты уже есть, компания может самостоятельно профинансировать строительство необходимой инфраструктуры. Для достижения цели в 100% обработки отходов к 2030 году, как считают в компании, необходимо построить более 500 новых объектов обработки и утилизации отходов. Инвестиции при этом оцениваются в сумму более 350 млрд рублей.

«ППК РЭО может построить эту инфраструктуру, благо и деньги у него есть, и привлекать их он может, — считает Александр Баженов. — У РЭО есть обязательства, связанные с формированием капитала со стороны Российской Федерации, и есть возможность привлекать дополнительные средства для участия в развитии отрасли через выпуск облигаций. Конечно, в сегодняшнем его виде совершенно непонятно, для чего ему выделять капитал или выпускать облигации, потому что никакой хозяйственной деятельности компания пока не ведет. Но с учетом завершения качественного аудита отрасли и формирования федеральной схемы компания может планировать, где и какие капитальные объекты должны быть построены, и начать строить их во всех этих регионах».

По мнению Александра Баженова, для этого ППК РЭО может начать привлекать деньги на рынке: «Порядка 50 миллиардов рублей у них есть обязательств Российской Федерации по внесению в капитал. Допускаю, что они могут привлечь долгового финансирования в четыре раза больше. То есть 200 миллиардов за следующие восемь-десять лет, или около 20–30 миллиардов рублей ежегодно. При этом стоимость заимствований будет постепенно снижаться с каждым годом. В общей сложности инвестиционную программу на 250 миллиардов рублей за десять лет они уже могут запустить».

Руководитель «Инфракап» одним из преимуществ схемы, когда ППК РЭО самостоятельно финансирует строительство объектов, считает скорость реализации проектов. В пример он приводит действия госкомпании «Автодор» в проекте строительства дороги Москва — Казань.

«Десять лет компания развивала платные дороги на условиях концессий и ГЧП, выступая концедентом от лица Российской Федерации. Особенно неторопливо это происходило в период смены правительств, учитывая, что решения о концессии на каждый участок дороги принимаются его актом, а у министерств существуют разные взгляды на трассировку и приоритетность проектов. Каждый такой проект требовал длительной подготовки, к строительству приступали только спустя три-четыре года с момента принятия решения, что такой проект обоснован и нужен. Только на процедуры конкурса и финансового закрытия уходило два — два с половиной года, еще не менее года — на перепроектирование концессионером. В случае с дорогой Москва — Казань такой подход оказался несопоставим со сроками, заданными указом президента для открытия сквозного движения по международному маршруту Европа — Западный Китай. И компания пошла по другому пути: они принимают инвестиционный риск на себя, пытаясь увеличить объем корпоративных заимствований и за их счет строить объекты, выступая заказчиком. И эта история может быть на два года быстрее».

Для ППК РЭО время — важный фактор: до 2024 года остается не так уж много, а ведь нужно будет увеличить в два раза объем обрабатываемого мусора и в пять раз — объемы получаемого из него вторичного сырья.

Кстати, добиться таких показателей вряд ли получится без применения в отрасли наилучших технологий и оборудования, позволяющих извлекать из ТКО максимальное количество полезных материалов. И здесь тот факт, что ППК РЭО мог бы выступать в роли заказчика большого количества объектов, позволит реализовывать специальные инвестиционные конкурсы, обеспечивая производителям оборудования долгосрочные объемы закупок, привлекательность инвестиций в разработки (например, в создание технологий получения водорода из мусора — а почему нет?), создание мощностей и рост локализации импортных технологий. Не секрет, что для тех же современных мусоросортировочных станций значительную часть комплектующих сегодня приходится закупать за рубежом, а ведь к тому же сроку — 2024 году — поставлена задача понизить долю импортного оборудования до 22%.

В нынешней ситуации, когда мы видим разрозненный спрос со стороны заказчиков, тех же регионов, достичь таких показателей будет вряд ли возможно.

Как уже было сказано, ни региональные операторы, ни предприятия, использующие в своем производстве вторсырье, не в состоянии привлекать финансирование для инвестиций в объекты инфраструктуры отрасли. Однако когда все звенья цепи будут в наличии и она замкнется, станет выгодно инвестировать и в тех и в других: производители конечной продукции из вторичных материальных ресурсов смогут расти, покупая больше «сырья» у региональных операторов или владельцев мощностей по обработке и сортировке мусора. Мусор станет востребован как источник материальных ресурсов, а инвестиции в его обработку приобретут привлекательность.

Правда, для более крепкого сцепления звеньев необходимо завершить начатую в 2018 году разработку закона о вторичных ресурсах, который стимулировал бы их использование при производстве товаров.

Тем не менее можно спрогнозировать, что в этих новых условиях желающие войти в отрасль найдутся. Тем более что «желание» будет обусловлено не только экономическими стимулами. Для тех же глав регионов наличие инфраструктурных объектов и контроль над ними — важное условие достижения поставленных национальным проектом «Экология» целей. То, как идет создание системы обращения с отходами на территориях, в центре внимания федерального центра, а от ее качества зависит KPI губернаторов, невыполнение которых чревато санкциями вплоть до отставки.

Что касается региональных операторов, то напомним: при наличии на территории объекта по обработке отходов они будут обязаны их туда доставлять. Все как всегда — и кнут, и пряник. И в этой ситуации ППК РЭО сможет обеспечить возврат инвестиций, вовлекая созданное им имущество в оборот.

«Я думаю, что здесь может существовать три варианта, — говорит Александр Баженов. — Основной, когда объекты строится на условиях передачи их регионам с выкупом в рассрочку. Компании надо покрыть стоимость привлечении долга, собственные операционные затраты и вернуть вложенный собственный капитал. Никто же не сказал, что у ППК РЭО должна быть доходность по этим проектам под двадцать процентов годовых. Например, у Фонда развития Дальнего Востока, Фонда развития промышленности или Фонда развития моногородов стоимость собственного капитала равна пяти процентам. Регионы покроют стоимость выкупа за счет доходов от передачи имущества в аренду или концессию частным компаниям и могут частично субсидировать. Продвинутый вариант: ППК РЭО может передавать имущество непосредственно региональным операторам, когда и если они становятся финансово состоятельными, по договору купли-продажи в рассрочку или в аренду с переходом прав собственности. И, наверное, в каких-то наиболее сложных по экономике отходов регионах ППК РЭО вынужден будет сам эксплуатировать эти объекты».

МИХАИЛ МЕТЦЕЛЬ/ТАСС

Государево око не должно дремать

«Я считаю, что построенные объекты должны хотя бы частично оставаться под контролем государства, — говорит Альбина Дударева. — По сути, это локальные монополии — тот же сортировочный завод может быть один на весь регион, что дает частному владельцу возможность для манипуляции, причем с точки зрения не только экономики, но политики: население очень негативно реагирует на любые проблемы с мусором, а крайней всегда оказывается власть».

По ее мнению, особое внимание необходимо обратить на мусорные полигоны, они должны быть полностью под контролем государства. Значительная часть полигонов сегодня в частных руках. Одна из главных проблем — в тариф заложены средства на будущую рекультивацию отработанного полигона. Эти деньги исправно поступают собственнику, но, когда приходит время закрывать полигон, он может исчезнуть вместе с деньгами, и властям придется за бюджетные средства рекультивировать бывшую свалку.

В ряде регионов эту проблему уже осознали и предпринимают шаги по возвращению контроля над полигонами. Например, в Белгородской области местному региональному оператору «Центр экологической безопасности», где государство имеет стопроцентное участие, передаются в управление все местные полигоны.

Большее присутствие государства в «мусорной» отрасли — возможно, только на этапах ее строительства и становления — обусловлено уровнем «запущенности». Несмотря на то что с момента кардинального изменения системы обращения с отходами, которое стало возможным после принятия поправок в законодательство в 2014 году, значительная часть этого бизнеса по-прежнему находится в серой зоне. Как уже было сказано, часть полезных фракций изымается из мусора и отправляется в нелегальный оборот, с которого не платятся налоги.

Взять даже зарекомендовавший себя с положительной стороны в европейских странах механизм расширенной ответственности производителей (РОП). Он предполагает, что производитель товара выплачивает в бюджет экологический сбор, средства от которого впоследствии используются для утилизации товаров, потерявших свои потребительские свойства. Согласно законодательству, производитель освобождается от уплаты сбора, если представит доказательства, что он самостоятельно утилизировал свою продукцию, пришедшую в негодность в процессе эксплуатации. Но проблема в том, что в качестве такой отчетности предоставляются поддельные документы о якобы проведенной утилизации. По данным Минприроды, ежегодно в бюджет поступает порядка трех миллиардов рублей экологического сбора. На фоне необходимых для создания отрасли по обращению с отходами средств сумма не слишком значительная. Однако, как отмечают в ведомстве, она могла бы быть в десять раз больше, если бы не было фальсифицированных справок о проведенной утилизации. И надо сказать, что, по оценкам экспертов, это пример не с самыми большими суммами, оборачивающимися в серой зоне «мусорной» отрасли. Деньги терять здесь никто не хочет, потому сопротивление со стороны нелегального рынка колоссальное.

Вообще, стоит отметить, что инфраструктурные отрасли строятся не на рыночных началах. Слишком велики первоначальные вложения и сроки окупаемости. Плюс обычно это большая и сложная система, при построении которой необходимо учитывать множество факторов. Разрозненным участникам даже под общим контролем со стороны это не всегда под силу.

Другое дело, что и государственным органам в нашем конкретном случае имеет смысл более ответственно подойти к делу: условия для старта есть, цели поставлены, пора шагать.